Der er faresignaler her - om ret og heuristik i det almindelige, kommunale tilsyn med børn og unge

KORT RESUME
Kommunerne underlægges i stigende grad krav om at føre et aktivt og opsøgende tilsyn med børn og unge. Kravene fremgår af serviceloven med tilhørende forskrifter. Disse regler har sammenhæng med en række andre regler på det sociale og velfærdsretlige område i øvrigt, men også med forvaltningsretten og familieretten og med regler på ikke-nationalt niveau. For det første regulerer reglerne forældreansvar og barnets autonomi. For det andet fastsætter de hvilke forhold, der aktiverer den kommunale tilsynsforpligtelse igennem underretningspligt, opsøgende rådgivning, kommunale børnepolitikker, beredskaber og tværfagligt samarbejde. Og for det tredje bestemmer de kommunens handlepligter i tilsynsfasen, herunder de processuelle pligter til at indhente og videregive oplysninger, notere, registrere, indhente samtykke og til at vejlede børn, forældre og registrerede.
Det er udformningen af disse regler, der er genstanden for denne undersøgelse. Undersøgelsen har to dele: Første del er en dokumentanalyse af reglernes samlede udformning. Denne del er både genetisk-retssociologisk og retsdogmatisk orienteret. Teoretisk er den orienteret mod retlig kompleksitet og viser, at reglerne har forskellige ophav, former og niveauer. De er åbne, fler-lagede og indbyrdes afhængige, dvs. de er adaptive og interdependente, idet de i den praktiske kontekst kræver tilpasning, afgrænsning og konkret beslutningstagning. Dette gør reglerne komplekse, men afspejles ikke nødvendigvis i reglernes udformning, som særligt gennem henvisning til brede værdier og generelle processer snarere får reglerne til at fremstå afgrænsede, afstemte og ganske simple at anvende. Denne nedtoning øger kompleksiteten.
I den anden del undersøges det, hvordan den samlede udformning af reglerne kan have betydning i den kommunale kontekst. Her er tilgangen operationel retssociologisk, idet metoden er kvalitative, vignet-baserede interviews med syv kommunale mellemledere og faglige konsulenter i fem kommuner. Analysestrategien er beslutningsteoretisk orienteret, og undersøgelsen peger på, at reglerne i et vist omfang er forbundet med tvivl og forskellige opfattelser hos informanterne, og at en række beslutningsmønstre er aktive til håndtering af retlig kompleksitet. Disse mønstre kan ses som heuristiske, dvs. som hurtige, praktiske beslutningsmønstre. Således udtrykker informanterne en umiddelbar præference for de mest tilgængelige dele af reglerne gennem brug af tommelfingerregler, formentlig i et vist omfang medieret af informationskampagner og retningslinjer i forbindelse med reformer (fx underret, hvis der er tvivl og barnet i centrum). Disse mønstre afspejler ikke nødvendigvis egentlige handlinger i praksis, idet de kan være forbundet med en interesse i at udtrykke bestemte holdninger. De ser imidlertid ud til at være forbundet med en række andre handlemønstre, herunder at der ses bort fra visse ikke-så-tilgængelige dele af regelsættet. Fx ses der bort fra regler om behandling af persondata og vejledningsforpligtelser, og de forskellige retlige former forenkles, fx partsbegrebet og afgørelsesbegrebet, forældremyndighed, barnets rettigheder, samtykkekrav og underretnings- og ansøgningsbegreberne. Afhængigt af, hvordan de udfoldes i praksis, kan sådanne strategier vurderes juridisk som forkerte, ligesom de i et vurderende blik i øvrigt kan ses som irrationelle. I denne undersøgelse forstås de som forventelige og på sin vis fornuftige strategier i den kommunale kontekst, når de ses i sammenhæng med reglernes udformning. De er imidlertid ikke nødvendigvis ønskværdige. Undersøgelsen rejser således en række retspolitiske spørgsmål, der handler om udformningen af retlig regulering; herom hvilken betydning kompleks udformning har for forståelsen af reglerne i praksis, og om reglerne kan udformes på en mere hensigtsmæssig eller intelligent måde, hvis der ved udformningen aktivt tages højde for dels de regulerede forholds konkrete karakter, dels retsanvendelsens kognitive betingelser. Dette har ikke været i centrum i tidligere forskning i regler og praksis på området herhjemme, hvorfor denne undersøgelse på denne måde supplerer den eksisterende forskning på feltet.